AMBIENTE
DECRETO LEGISLATIVO 3 aprile 2006, n. 152 (in Suppl. ordinario n. 96 alla Gazz. Uff., 14 aprile, n. 88). - Norme in materia ambientale. (CODICE DELL'AMBIENTE)(1) (2)(3)(4)(5) □ RICOSTRUZIONE ISTITUTO 1.1. L’ambiente come valore di rango costituzionale L’ambiente costituisce un bene giuridico unitario di valore costituzionale primario. La Costituzione repubblicana del 1948 – nonostante sia una delle Costituzioni politicamente e socialmente più avanzate al mondo – non prevede tra i principi fondamentali la salvaguardia dell’ambiente. A differenza di altri Paesi (per esempio della Germania, della Svizzera e della allora Cecoslovacchia), in Italia la Costituzione «tutela il paesaggio e il patrimonio storico artistico della nazione», come recita l’art. 9, ma non la natura, intesa quale realtà vivente che ospita animali, piante, acque, selve. La natura è infatti ritenuta esistente e meritevole di tutela solo quando appare dotata di valore estetico, quando cioè si presenta come bellezza paesaggistica. Temi come quello della sostenibilità ambientale delle attività umane, della conservazione di un equilibrato rapporto tra sviluppo e ambiente appartengono ad un periodo storico successivo. Così, prima del 2001, anno in cui è stato modificato l’art. 117 (l. cost. 18 ottobre 2001, n. 3), la Costituzione italiana non conteneva, al pari di altre Costituzioni europee, riferimenti sull’ambiente. Pertanto, nel corso degli anni tale lacuna è stata colmata attraverso l’evoluzione del percorso interpretativo della Corte costituzionale i cui pronunciati hanno offerto una lettura evolutiva nel rispetto dei limiti imposti dai precetti costituzionali. La lettura combinata degli artt. 9 e 32, talvolta in combinazione con l’art. 2 Cost., ha reso possibile il processo di «costituzionalizzazione» della tutela ambientale ad opera del giudice delle leggi con il conseguente riconoscimento indiscusso in ordine all’esistenza di una situazione giuridica soggettiva (C. Cost. 26 aprile 1971, n. 71). L’evoluzione della giurisprudenza costituzionale ha contribuito al superamento della tradizionale tesi interpretativa che sosteneva la natura proteiforme della “materia ambiente”, come tale capace di comprendere sia la tutela dei beni paesaggistici e culturali (ambiente culturale) sia la disciplina contro gli inquinamenti (ambiente ecologico) sia il governo del territorio (ambiente urbanistico). E infatti, col conforto di numerose pronunce della Corte costituzionale, la dottrina e la giurisprudenza ritengono oramai pacificamente che la disciplina unitaria e complessiva del bene ambiente inerisce ad un interesse pubblico di valore costituzionale “primario” (C. Cost., sentenza n. 151/1986) ed “assoluto” (C. Cost., sentenza n. 641/1987), e deve garantire (come prescrive il diritto comunitario), un elevato livello di tutela, come tale inderogabile dalle altre discipline di settore. Ed ancora, quanto alla tutela del paesaggio, la Corte Costituzionale ha affermato che “l’integrità ambientale è un bene unitario che va salvaguardato nella sua interezza” (C. Cost. sentenza n. 67/1992). Partendo dalla tutela costituzionale del paesaggio, quindi, è stato elaborato il concetto giuridico di ambiente. Si è giunti, così ad un concetto onnicomprensivo di “bene ambientale” elevato a valore primario dell’ordinamento. Da ultimo si segnala che la Corte Costituzionale ha precisato che l’ambiente non può definirsi propriamente una materia poiché esse è un valore trasversale costituzionalmente protetto, in funzione del quale lo Stato può dettare standard di tutela uniformi sull’intero territorio nazionale (C. Cost. sentenza 227/2003). L’assenza di un riconoscimento diretto dell’ambiente come valore di rango costituzionale poiché il riferimento ad esso, dopo il 2001 è limitato all’oggetto del potere normativo statale (art. 117 Cost.) dovrebbe spingere il Parlamento ad attivarsi verso una revisione del testo costituzionale inserendo una norma di principio a tutela dell’ambiente. Solo col Testo Unico ambientale (art. 5 comma 1 lett. e) del D.lgs 152/2006) è stata inserita nell’ordinamento giuridico una definizione di ambiente, inteso come “sistema di relazioni fra i fatti antropici, naturalistici, chimico – fisici, climatici, paesaggistici, architettonici, culturali, agricoli ed economici, in conseguenza dell’attuazione sul territorio di piani o programmi o di progetti nelle diverse fasi della loro realizzazione, gestione e dismissione, nonché di eventuali malfunzionamenti”. È da ritenere che i tempi oramai sono maturi per una integrazione dell’art. 9 della Costituzione, con l’introduzione esplicita del concetto di tutela ambientale. Al contrario, il panorama costituzionale europeo da tempo presenta norme che fanno esplicito riferimento alla tutela ambientale come principio fondamentale. Nell’ultimo trentennio sono stati modificati 35 articoli della Costituzione italiana, più o meno un quarto del totale. Nello stesso periodo, tre commissioni bicamerali sorte per cambiare tutta o quasi l’intera Costituzione non hanno portato nessun risultato di modifica e due volte i testi di riforma di intere parti della Costituzione sponsorizzati e fatti votare dai governi in carica sono stati bocciati dalla grande maggioranza degli elettori nel referendum “confermativo” (anni 2006 e 2016). Costituisce un dato di fatto, però, che la Costituzione non menzioni l’ambiente tra i principi fondamentali e i diritti dei cittadini SINO AL 2022. Ed infatti è proprio grazie all’intervento del legislatore (l. cost. 1 22 febbraio 2022) che sono stati modificati gli artticoli 9 e 41 della Costituzione. Ecco come cambiano i due articoli della Costituzione: - Articolo 9: «La Repubblica promuove lo sviluppo della cultura e la ricerca scientifica e tecnica. Tutela il paesaggio e il patrimonio storico e artistico della Nazione. TUTELA L’AMBIENTE, LA BIODIVERSITÀ E GLI ECOSISTEMI, ANCHE NELL’INTERESSE DELLE FUTURE GENERAZIONI. LA LEGGE DELLO STATO DISCIPLINA I MODI E LE FORME DI TUTELA DEGLI ANIMALI». È a notarsi come la novella all'articolo 9 incida su uno dei "Principi fondamentali" enunciati dalla Costituzione (immodificati dalla sua entrata in vigore). Ed introduca una dicitura - l'"interesse delle future generazioni" - inedita nel dettato costituzionale (nel quale quel profilo è semmai ravvisabile nel concetto di Nazione). L’ambiente è qui inteso nella sua accezione più estesa è sistemica': quale ambiente, ecosistema, biodiversità. In questa prospettiva (giurisprudenziale costituzionale), l'ambiente si configura non come mero bene o materia competenziale bensì come valore primario e sistemico. - Articolo 41: «L’iniziativa economica privata è libera. Non può svolgersi in contrasto con l’utilità sociale o in modo da recare danno alla sicurezza, alla libertà, alla dignità umana, ALLA SALUTE, ALL’AMBIENTE. La legge determina i programmi e i controlli opportuni perché l’attività economica pubblica e privata possa essere indirizzata e coordinata a fini sociali E AMBIENTALI». Un traguardo importante rafforza ulteriormente il dialogo tra diritto interno e norme sovranazionali. L’art. 41 cost. da tempo rappresentava tema di profondo dibattito in relazione al corretto bilanciamento tra diritti costituzionali in antitesi. Ricordiamo che la Corte costituzionale si era pronunciata sul rapporto tra il diritto costituzionalmente tutelato dall'articolo 41 della Costituzione e altri diritti costituzionalmente rilevanti, anche con riferimento ai profili dell'ambiente e della salute. Con la sentenza n. 58 del 2018, in riferimento alla materia dell'industria e degli stabilimenti industriali di interesse strategico nazionale, la Corte costituzionale tratta il tema dei vincoli all'iniziativa economica, affrontando la vicenda delle acciaierie Ilva di Taranto, dopo la pronuncia della nota sentenza del medesimo giudice delle leggi n. 85 del 2013. Nella decisione, come in quella di cinque anni prima, è al centro dell’attenzione il bilanciamento tra beni e diritti costituzionali, in particolare, in questo caso, iniziativa economica, lavoro e salute; con la pronuncia, veniva sottolineato come non possa ritenersi astrattamente precluso al legislatore di intervenire per salvaguardare la continuità produttiva in settori strategici per l'economia nazionale (e per garantire i correlati livelli di occupazione). Si realizza probabilmente un passo in avanti nel rafforzare quel doveroso bilanciamento tra diritti costituzionali contrapposti inserendo a pieno titolo l’ambiente. La materia ambientale è un buon esempio della grande utilità dei principi di cautela e di prevenzione quando si parla di riforme costituzionali. La giurisprudenza diffusa ha trovato spesso la strada per garantire il diritto dell’individuo all’ambiente salubre e per affermare il dovere connesso dello Stato alla tutela del patrimonio ambientale, ma evidentemente tale assetto non è soddisfacente. 1.2. L’ambiente quale bene giuridico immateriale e la ricostruzione come materia “trasversale”. Il dato oggettivo per cui il costituente non aveva previsto una espressa nozione di ambiente, non includendolo tra i principi fondamentali, hanno posto l’interprete nella condizione di dover far leva sugli artt. 9 Cost. (tutela del paesaggio) e 32 Cost. (tutela della salute) per delineare il perimetro di tutela dell’ambiente. Il problema della tutela dell’ambiente in via indiretta attraverso la tutela del paesaggio e della salute, aveva indotto a ritenere la materia ambientale non autonoma e ne aveva reso difficile l’inquadramento nell’ambito di una nozione giuridica autonoma. L’ambiente risultava essere solo la somma di una pluralità di profili giuridicamente rilevanti. La discussione era già stata avviata da un famoso saggio del 1973, nel quale Massimo Severo Giannini aveva elaborato una composizione tripartita. L’anzidetta ricostruzione, risulta ampiamente superata, considerando che dopo il 1973 è stato istituito il Ministero dell’ambiente, sono state emanate centinaia di leggi aventi quale oggetto specifico la tutela dell’ambiente (emissioni in atmosfera, scarichi idrici, gestione dei rifiuti, inquinamento acustico ed elettromagnetico, valutazione d’impatto ambientale, autorizzazione integrata ambientale ecc.), mentre a livello comunitario il Trattato vigente dedica all’ambiente il titolo XIX, essendo stati approvati ormai sei programmi di azione ambientale ed innumerevoli direttive e regolamenti a contenuto ambientale. Tale nozione risulta inadeguata per la sua visione atomistica ove si consideri che la tutela dell’ambiente è stata elevata a diritto fondamentale della persona, quale interesse diffuso funzionale al pieno sviluppo e benessere dell’essere umano caratterizzando l’ultimo decennio per un mutato approccio alla problematica ambientale. Ci si è resi conto, infatti, che la tutela dell’ambiente trascendeva in un certo senso dalla semplice difesa delle singole componenti che lo caratterizzano, quali la tutela del paesaggio, delle risorse naturali e dalla stessa salute dell’individuo. È sorta dunque la necessità di una qualificazione e definizione del bene ambientale quale bene unitario nel quale confluiscono necessariamente, in un unicum indistinto, tutte le risorse naturali. I segni del nuovo approccio di metodo sul piano normativo si ravvisano già con la l. 13 luglio 1966, n. 615, in G.U. n. 201 del 13 agosto 1966, abrogato dall’art. 289 del d.lgs 152/2006 (cosiddetta "legge antismog") — che nell’art. 3 prevedeva l’istituzione presso il Ministero della Sanità di una Commissione centrale contro l’inquinamento atmosferico. Nell’ambito della tutela delle risorse idriche il legislatore aveva introdotto la legge 10 maggio 1976, n. 319 (in G.U. 29 maggio 1976, n. 141 - "legge Merli") successivamente abrogata dall’art. 63 del d.lgs 152/1999. A fronte di un approccio settoriale rispetto alle problematiche ambientali, il primo tentativo di una normazione unitaria risale alla legge n. 349/1986 istitutiva del Ministero dell’ambiente. In dottrina, il percorso verso una concezione unitaria non è risultato altrettanto agevole. Al tentativo di alcuni autori di ricostruire l’unitarietà del concetto di ambiente, altri hanno opposto l’indeterminatezza di tale operazione. Tale impostazione non pare condivisibile allorché si tenga in debita considerazione che l’inquadramento del bene ambiente come categoria unitaria sul piano concettuale si perfeziona attraverso l’identificazione di due elementi unificanti, quali l’ambiente come interesse pubblico della collettività nazionale e il diritto soggettivo all’ambiente. Le singole res che compongono quel bene che è l’ambiente sono tra loro strettamente collegate e, pertanto, è logicamente corretto parlare di essi (i singoli beni) come di un bene economico unitario: il bene ambiente. Le ragioni appena esposte giustificano la qualificazione dell’ambiente quale bene giuridico immateriale ed unitario. Pertanto, se la proprietà ambientale è finalizzata al godimento ideale, per il suo perseguimento occorre che il bene venga conservato. L’autonomia del bene giuridico ambiente ha trovato la sua affermazione solo al termine di un lungo percorso giurisprudenziale. L’evoluzione giurisprudenziale sulla nozione di ambiente ha preso corpo nel 1973, allorquando, la Corte dei Conti ebbe modo di affermare che configura danno al pubblico erario la «turbativa di quei beni (conservazione della flora e della fauna, tutela del paesaggio, conservazione della natura ecc.) … che alla collettività organizzata dello Stato appartengono» (C. Conti 15 maggio 1973, n. 39). Successivamente, le Sezioni Unite della Suprema Corte di cassazione nel 1979 in prima battuta avevano ricondotto il diritto all’ambiente salubre alla proprietà (Cass., SS.UU., 9 marzo 1979, n. 1463) salvo in un secondo momento collegare il diritto all’ambiente al diritto alla salute (Cass., SS.UU., 6 ottobre 1979, n. 5172). In queste prime pronunce, la tutela dell’ambiente viene ancorata ad una prospettiva antropocentrica e soggettiva, subordinata all’azione individuale del singolo attraverso la rivendicazione della lesione del diritto alla salute. La Corte costituzionale nel tempo ha iniziato a considerare l’ambiente quale valore di rango costituzionale (art. 9, comma 2, Cost.) da preservare. In un’opera di ricostruzione, il giudice delle leggi ha così avviato un percorso che ha condotto al riconoscimento della piena dignità costituzionale alla tutela dell’ambiente. Attraverso l’interpretazione delle norme contenute negli artt. 9 e 32 Cost. (C. Cost. 28 maggio 1987, n. 210), 41 e 42 cost. (C. Cost. 30 dicembre 1987, n. 641), si è inquadrato il cuore della tutela ambientale nella Costituzione. È soprattutto con la pronuncia n. 641 della Corte costituzionale del 30 dicembre 1987 che si giunge a considerare l’ambiente come bene immateriale unitario anche se formato da diverse componenti ciascuna delle quali può costituire isolatamente e separatamente oggetto di cura e tutela. Anche la giurisprudenza di legittimità ha seguito tale impostazione (Cass., SS.UU., 25 gennaio 1989, n. 440). Il fatto che l'ambiente possa essere fruibile in varie forme e differenti modi, così come possa essere oggetto di varie norme che assicurano la tutela dei vari profili in cui si estrinseca, non fa venir meno e non intacca la sua natura e la sua sostanza di bene unitario che l'ordinamento prende in considerazione (principio di unitarietà). L’ambiente è protetto come elemento determinativo della qualità della vita. La sua protezione non persegue astratte finalità naturalistiche o estetizzanti, ma esprime l'esigenza di un habitat naturale nel quale l'uomo vive ed agisce e che è necessario alla collettività e, per essa, ai cittadini, secondo valori largamente sentiti; è imposta anzitutto da precetti costituzionali (artt. 9 e 32 Cost.), per cui esso assurge a valore primario ed assoluto. Vi sono, poi, le norme ordinarie che, in attuazione di detti precetti, disciplinano ed assicurano il godimento collettivo ed individuale del bene ai consociati; ne assicurano la tutela imponendo a coloro che lo hanno in cura, specifici obblighi di vigilanza e di interventi. Sanzioni penali, civili ed amministrative rendono la tutela concreta ed efficiente. L'ambiente è, quindi, un bene giuridico in quanto riconosciuto e tutelato da norme. Non è certamente possibile oggetto di una situazione soggettiva di tipo appropriativo: ma, appartenendo alla categoria dei c.d. beni liberi, è fruibile dalla collettività e dai singoli. L’ambiente, pur essendo un bene immateriale unitario, ha varie componenti, ciascuna delle quali può costituire, anche isolatamente e separatamente, oggetto di cura e di tutela (C. Cost. 12 aprile 1990, n. 195). Per avere rilevanza giuridica i beni devono essere utili, limitati e soprattutto accessibili, ovvero suscettibili di appropriazione da parte dell’uomo. La critica avanzata verso l’indirizzo manifestato dal giudice delle leggi si fonda sulla considerazione che vi sono cose che la natura offre in quantità se non illimitata certamente superiore ai bisogni dell’uomo (aria, acqua, luce del sole). Pertanto, le res communes omnium appartengono a tutti ovvero a nessuno, in quanto alcun individuo ha interesse a stabilire con esse un rapporto di appartenenza che ne riservi a sé l’uso con esclusione dell’uso degli altri. Secondo tale impostazione, dunque, non convince l’approdo ermeneutico del giudice delle leggi. All'ambiente si dovrebbe negare la qualificazione di bene giuridico, in quanto, non essendo suscettibile di appropriazione individuale, non sarebbe oggetto di una situazione giuridica esclusiva e sarebbe inquadrabile tra le res nullius. Eppure, contrariamente alla tesi appena richiamata, è possibile aderire alla qualificazione dell’ambiente quale bene giuridico. L'ambiente, oggi, è direttamente tutelato dall'ordinamento: non può, quindi, essergli negata la qualificazione di bene giuridico, almeno in senso lato. La presenza di res communes omnium o di res nullius non può determinare l’esclusione tout court dell’esistenza di «beni in senso giuridico», perché questo si tradurrebbe in una rappresentazione mendace della realtà. Tra l’altro, il problema ha una portata non assoluta poiché vi sono beni ambientali, i quali «possono formare oggetto di diritto», in ossequio al disposto dell’art. 810 c.c. Degno di nota è il tentativo di trovare una soluzione intermedia partendo dalla definizione di ambiente quale bene “immateriale” come emerge dai pronunciati della Corte costituzionale. Tale argomentazione è in parte condivisibile e pone le basi per il superamento di una ricerca eccessivamente affannosa della nozione giuridica di ambiente che si conclude con una sterile contrapposizione che pregiudica l’aspetto totalizzante ed unificante della questione ambientale: la sua conservazione. La conseguente attrazione dell’ambiente nella categoria dei “beni liberi” fruibili dalla collettività e dai singoli, sottrae tale bene per sua natura da logiche appropriative. Pertanto, anche laddove si volesse persistere nel pregevole dibattito, non potrà non riconoscersi il rilievo e l’utilità pratica di un concetto in grado di porsi in una visione di sintesi, con valore rappresentativo di un complesso di elementi che configurano l’ambiente. L’elemento unificante delle tesi sin qui analizzate è rappresentato dal valore ideale che il bene ambiente riassume. Acquisita nell’esperienza comune che la tutela dell’ambiente trascende in un certo senso dalla semplice difesa delle singole componenti che lo caratterizzano, quali la tutela del paesaggio, delle risorse naturali e dalla stessa salute dell’individuo, è giunto il momento di superare ogni logica di contrapposizione. Le aree protette non si contrappongono a quelle non protette e non può coesistere l’idea di uno sviluppo sostenibile accanto ad uno sviluppo insostenibile. La protezione dell’ambiente in termini di conservazione esige risposte di tutela a carattere globale che tengano in debita considerazione l’ambiente quale voce onnicomprensiva le cui singole componenti non devono essere considerate quali categorie autonome ma quale unico bene unitario compromesso nelle ipotesi di illecito ambientale. Tra i principi che delineano i caratteri fondamentali dell’ambiente, nell’ambito di una sua ricostruzione unitaria, abbiamo in primo luogo il principio dell’antropocentrismo. L’ambiente quale valore di rango costituzionale implica la centralità della relazione uomo-ambiente. La centralità della persona umana intesa non in senso di dominio, ma di assunzione di una maggiore responsabilità sulle sorti dell’ecosistema. Il diritto per l’ambiente mira a proteggere una relazione di equilibrio, in costante divenire, tra l’uomo e la natura, in cui il primo assume un ruolo da protagonista. Segue, il principio di unitarietà, che serve ad identificare l’ambiente come oggetto di tutela giuridica. Il fatto che l'ambiente possa essere fruibile in varie forme e differenti modi, così come possa essere oggetto di varie norme che assicurano la tutela dei vari profili in cui si estrinseca, non fa venir meno e non intacca la sua natura e la sua sostanza di bene unitario che l'ordinamento prende in considerazione. Nel 1987, la Corte costituzionale ha accolto tale impostazione (C. Cost. 30 dicembre 1987, n. 641). Altro principio fondamentale per tratteggiare l’ambiente come oggetto di tutela giuridica è il principio di primarietà nell’ottica del bilanciamento con altri valori costituzionali. La tutela dell’ambiente costituisce un valore e un obiettivo primario in quanto primaria è la sua importanza per la conservazione della vita stessa dell’uomo. La primarietà esprime, quindi, in primo luogo, la notevole rilevanza riconosciuta alla tutela dell’ambiente nel bilanciamento con gli altri valori costituzionali, mettendo in risalto la necessità di attribuire una sorta di generico favor alla protezione dell’equilibrio ecologico; in secondo luogo, giustifica il perseguimento di un livello elevato di tutela, in particolare nell’ottica dei principi dell’azione preventiva e di precauzione. Ma questo favor, come è stato ormai da tempo riconosciuto, non si traduce certo nella prevalenza assoluta del valore ambientale rispetto agli altri valori costituzionali. La primarietà dell’ambiente significa, piuttosto, “non secondarietà a priori” che si traduce nella necessità di operare in concreto, con riferimento ad ogni decisione sia normativa sia amministrativa, il bilanciamento dei valori diversi con quello ambientale. La primarietà costituzionale riconosciuta all’interesse ambientale giustifica, inoltre, la previsione di un regime amministrativo speciale che si realizza attraverso numerose disposizioni derogatorie rispetto al diritto amministrativo comune. La specialità si traduce nell’inapplicabilità dei c.d. strumenti di semplificazione procedimentali o di liberalizzazione amministrativa. L’interesse ambientale deve essere oggetto di valutazione espressa e preventiva (non si applica, quindi, il silenzio assenso, la Scia, e, all’interno del procedimento, l’interesse ambientale riceve una tutela rafforzata che giustifica deroga alla disciplina della conferenza di servizi o di altri meccanismi di semplificazione come quelli previsti dagli artt. 16 e 17, l. n. 241/1990). In chiusura vi è il principio di economicità. A tal fine, sono stati elaborati diversi strumenti per conferire all’ambiente un vero e proprio valore economico. In primo luogo, si è proposta la considerazione dell’ambiente attraverso la sua valenza di patrimonio multifunzionale che fornisce agli esseri umani una vasta gamma di funzioni e servizi di carattere economico, tali che se comprati o venduti in un mercato sarebbero tutti caratterizzati da un prezzo positivo. Tale considerazione dell’ambiente in senso economico è posto alla base dell’elaborazione del noto principio «chi inquina paga», di cui all’art. 174, comma 2 del Trattato Ce (ora art. 191 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea). Tutti i costi per qualsiasi alterazione dell’ambiente devono essere psoti a carico dell’autore dell’opera stessa. Si è detto che la premessa ontologica basilare dalla quale la Corte costituzionale prende le mosse nella sua giurisprudenza in materia è la qualificazione dell’ambiente come valore costituzionale. Si tratta di una posizione che in qualche modo supera felicemente le difficoltà dogmatico-ricostruttive sottese alla naturale indeterminatezza del termine, giacché lo stesso concetto di ambiente è giuridicamente vago. Notevole fortuna continua ad avere, dunque, in proposito la ricostruzione proposta da chi utilizza la teoria dei beni giuridici come configurata dalla dottrina civilistica. Utilizzando le categorie civilistiche l’ambiente sarebbe dunque un bene giuridico autonomo, unitario, immateriale e, in quanto comune a tutti, non suscettibile di appartenenza al patrimonio dei singoli. Così ragionando, l’attenzione si è tuttavia naturalmente spostata dall’interesse tutelato (o utilità o valore) alla situazione giuridica soggettiva di riferimento, anche e soprattutto ai fini della giustiziabilità e dunque della risarcibilità dell’interesse medesimo, il quale è stato in definitiva ricondotto alla categoria dell’interesse diffuso. Diverse sono, invece, le questioni alle quali la Corte costituzionale ha dovuto dare risposta e conseguentemente diversa è stata la sua elaborazione. Nell’affrontare il problema del riparto delle competenze tra Stato e regioni, la Corte, dopo una lunga evoluzione, è approdata alla concezione dell’ambiente (e della sua tutela) come valore costituzionale (trasversale). L'art. 117, comma 2, lett. s), Cost. nel prevedere espressamente la tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali tra le competenze statali, appare senza dubbio il risultato del consolidarsi degli orientamenti della Corte costituzionale che, a partire dagli anni '70, ha ravvisato la rilevanza costituzionale dell'interesse ambientale. La menzione dell’ambiente nel nuovo titolo V ha indirizzato la riflessione verso il riparto tra Stato e regioni e, in assenza di definizioni e prescrizioni, ha legittimato il forte ruolo di supplenza assunto dalla Corte costituzionale; l’inserimento quasi surrettizio ha comunque costituito un punto di riferimento per il rafforzamento dell’importanza dell’ambiente riscontrato negli ultimi anni. La formulazione del 2001, che prevede «la tutela dell'ambiente e dell'ecosistema» ad opera della sola legislazione statale, di fatto ha condotto l’ambiente nell’ambito della sfera dei poteri pubblici, con il riconoscimento di un interesse pubblico, in mancanza dell’indicazione testuale di un diritto fondamentale. L’idea del diritto ad un ambiente salubre, che almeno nel testo manca, avrebbe infatti più agevolmente condotto a ritenere la tutela dell’ambiente riconducibile ad un diritto della persona. La formulazione è rimasta ambigua: vi è chi ha notato come il termine “ambiente” potrebbe richiamare la citata prospettiva antropocentrica, mentre il termine “ecosistema” la prospettiva ecocentrica. Ugualmente non è chiaro cosa si intenda come “bene ambientale”: se legislazione e giurisprudenza sembrano intendere «ambiente» e «beni ambientali» come sinonimi (si vedano, per esempio, la l. 8 luglio 1986, n. 349, o la C. Cost. 10 febbraio 2006, n. 51), eventualmente identificando i secondi come aspetti del primo, si è anche sostenuto che con l’espressione si voglia fare riferimento all’utilità (anzitutto economica) ricavabile dall’ambiente. E così, se la tutela attiene evidentemente alla conservazione, difesa, preservazione, la valorizzazione ricomprende per la Corte «ogni attività diretta a migliorare le condizioni di conoscenza e conservazione dei beni ambientali e ad incrementarne la fruizione» (C. Cost. 13 gennaio 2004, n. 9), e così l’uso del bene, il godimento. A seguito della riforma del titolo V, per un primo periodo in consonanza con la giurisprudenza precedente, la tutela dell’ambiente è stata intesa come un valore (C. Cost. 26 luglio 2002, n. 407), autonomo (e quindi diverso, ad esempio, dalla salute), definito «bene unitario» (C. Cost. 20 dicembre 2002, n. 536). L’affermazione del valore ha posto così in secondo piano il tema della ricostruzione di un diritto o un dovere all’ambiente. In virtù di questa scelta, la tutela è stata esclusa dal novero delle materie “in senso tecnico”, sul presupposto che non tutti gli ambiti materiali specificati nel comma 2 dell’art. 117 Cost. possano configurarsi come “materie” in senso stretto, poiché in alcuni casi si tratta più esattamente di competenze del legislatore statale idonee ad investire una pluralità di materie. Proprio alla luce dell’idea dell’ambiente come non-materia e come valore, la tutela è stata ricostruita come una materia “trasversale”, che incrocia competenze regionali e statali (come la tutela della concorrenza, C. Cost. 13 gennaio 2004, n. 14; sul parallelismo con l’ambiente, vedere M. D’Alberti, La tutela della concorrenza in un sistema a più livelli,in «Dir. Amm.» 2004, 715). La ricostruzione come una “non materia” ha lasciato, correlativamente, prevalere la tesi dell’ “immaterialità” dell’ambiente. La Corte in questa fase ha precisato che la trasversalità e l’affermazione dell’ambiente come valore servano a «non escludere legittimazione» alle regioni (e quindi a sottrarre degli ambiti), così da conciliare determinazioni nazionali e la competenza regionale (C. Cost. 24 giugno 2003, n. 222). 1.3. L’affermazione in ambito internazionale della tutela per l’ambiente La tutela dell’ambiente dovrebbe rientrare tra gli scopi primari che un qualsiasi Stato moderno, evoluto, dovrebbe perseguire. Tuttavia col passare degli anni, nel campo del diritto ambientale è stato il diritto internazionale ad offrire l’incipit agli ordinamenti statuali. Intorno alla fine dell’800 vennero stipulate le prime, occasionali, convenzioni internazionali in materia. Si trattava, infatti, di accordi internazionali, prevalentemente di tipo bilaterale, ispirati per lo più da ragioni immediatamente utilitaristiche. Tra essi ricordiamo la convenzione stipulata tra la Francia e la Gran Bretagna nel novembre 1867, tesa a contrastare l’eccessiva pesca delle ostriche e, soprattutto, la Convenzione per la protezione degli uccelli utili all’agricoltura (la cui denominazione è, invero, indicativa della sua fonte ispiratrice), siglata a Parigi nel 1902, che può essere considerata la prima convenzione multilaterale ad entrare in vigore volta alla protezione di alcune specie animali. Un importante passo in avanti nel processo evolutivo del diritto internazionale dell’ambiente si ebbe, senza dubbio, a seguito della creazione delle Nazioni unite e dei suoi Istituti specializzati. Il 28 marzo 1947, il Consiglio economico e sociale delle Nazioni unite (Ecosoc), incluse, di fatto, i temi ambientali nel novero delle competenze delle Nazioni unite attraverso la risoluzione n. 32. Risale al 1958 le famosa Conferenza di Ginevra sul diritto del mare (che si concluse con l’adozione delle note quattro convenzioni sul diritto del mare: la convenzione sul mare territoriale e la zona contigua; la convenzione sull’alto mare; la convenzione sulla pesca e conservazione delle risorse biologiche dell’alto mare; la convenzione sulla piattaforma continentale), mentre è del 1959 il trattato di Washington (The Antartic Treaty, siglato a Washington DC il 1° dicembre 1959) che sancì l’internazionalizzazione dell’Antartide, prevedendo nel sesto continente l’interdizione di ogni attività militare, la messa al bando di ogni tipo di esperimento nucleare. L’attuazione delle prime iniziative programmatiche in campo ambientale si ebbe a Parigi nel 1972, e nello stesso anno a Stoccolma. Seguendo le indicazioni del Consiglio economico e sociale, il 3 dicembre 1968, nel corso della ventitreesima sessione, l’Assemblea Generale dell’Onu adottò la risoluzione n. 2398, rubricata proprio Problems of the Human Environment, nella quale si decise di convocare nell’anno 1972 l’auspicata “Conferenza delle Nazioni unite sull’ambiente umano”, ed avviare i lavori ad essa preparatori. Nella successiva risoluzione 2581 (XXIV), rubricata United Nations Conference on Human Environment, l’Assemblea generale accolse l’invito della Svezia di ospitare a Stoccolma la Conferenza nel giugno del 1972 e, recependo anche le indicazioni giunte da specifici report del Segretario generale e dall’Ecosoc, affermò espressamente che l’obiettivo principale della Conferenza era quello di «fornire delle linee guida per l’azione dei Governi e delle organizzazioni internazionali preposte alla tutela ed al miglioramento dell’ambiente umano». In tale contesto 113 nazioni si incontrano e redigono un piano d'azione con 109 raccomandazioni. Viene, inoltre, adottata una dichiarazione recante 26 principi su diritti e responsabilità dell'uomo in relazione all'ambiente, tra cui: a) la libertà, l'uguaglianza e il diritto ad adeguate condizioni di vita; b) le risorse naturali devono essere protette, preservate, opportunamente razionalizzate per il beneficio delle generazioni future; c) la conservazione della natura deve avere un ruolo importante all'interno dei processi legislativi ed economici degli Stati. Caratteristica fondamentale che scaturisce dalla Conferenza di Stoccolma del 1972 è il nuovo modo di concepire l’ambiente: non più l’insieme dei singoli elementi che lo compongono (acqua, aria, terra), ma un tutto indivisibile le cui problematiche devono essere analizzate e risolte in un contesto organico ed unitario, tanto per azioni a portata regionale che mondiale. Con la “Conferenza delle Nazioni unite sull’ambiente umano” gli Stati, affermando un interesse generale per l’ambiente e affrontando tutti gli aspetti che ne compongono la problematica, pongono le basi per il progressivo sviluppo della disciplina a tutela ambientale sotto il profilo internazionale e l’emergere della consapevolezza che la difesa e il miglioramento dell’ambiente è una questione di capitale importanza che riguarda il benessere dei popoli e lo sviluppo economico del mondo intero. Alla dichiarazione di Stoccolma va soprattutto – per quanto qui interessa – riconosciuto il merito di aver stabilito per la prima volta un’esplicita relazione tra protezione ambientale e diritti umani. I lavori della conferenza di Stoccolma diedero, inoltre, una spinta fondamentale all’avvio della terza conferenza delle Nazioni unite sul diritto del mare, le cui negoziazioni, che cominciarono a New York nel 1973, condussero nel 1982 alla nota Convenzione di Montego Bay sul diritto del mare. Dall’azione del Programma delle Nazioni unite per l’ambiente (UNEP), nel 1982, viene approvata a Montevideo il documento denominato “Carta della natura”. La Carta, giuridicamente non vincolante, è stata redatta in termini declaratori e con un linguaggio generale, che ha chiaramente ridotto la probabilità che in tutto, o anche solo in parte, si potesse cristallizzare in norme di diritto consuetudinario. La Carta mondiale della natura del 1982 è la prima dichiarazione che vuole stimolare lo sviluppo di un’etica ambientale globale sottolineando il rispetto della natura come principio fondativo della salvaguardia ambientale. Nel 1983 l'Onu incarica la Commissione mondiale per l'ambiente e lo sviluppo di stendere un rapporto sulle tematiche ambientali. La Commissione termina i suoi lavori nel 1987 e presenta il "rapporto Bruntland" (Our common future). Al rapporto Bruntland si deve una delle prime, e forse la più accettata, definizione di sviluppo sostenibile. Il rapporto Brundtland constatava che i punti critici e i problemi globali dell’ambiente sono dovuti essenzialmente alla grande povertà del sud e ai modelli di produzione e di consumo non sostenibili del nord. Il rapporto evidenziava, quindi, la necessità di attuare una strategia in grado di integrare le esigenze dello sviluppo e dell’ambiente. Questa strategia è stata definita in inglese con il termine «sustainable development», attualmente di largo uso, e tradotto successivamente con «sviluppo sostenibile». L'improrogabile necessità di individuare un percorso universale per costruire uno sviluppo sostenibile conduce la comunità mondiale a riunirsi nel 1992 a Rio de Janeiro. I paesi aderenti riconoscono che le problematiche ambientali devono essere affrontate in maniera universale e che le soluzioni devono coinvolgere tutti gli Stati. Vengono negoziate e approvate tre dichiarazioni di principi, firmate due convenzioni globali. La Conferenza delle Nazioni unite di Rio de Janeiro su ambiente e sviluppo (United Nations Conference on Environment and Development, UNCED) venne, quindi, indetta il 22 dicembre 1989, con l’adozione della risoluzione 44/228. I paesi partecipanti hanno sottoscritto tre accordi non vincolanti a livello internazionale (l'Agenda 21, la dichiarazione di Rio, la dichiarazione dei principi per la gestione sonstenibile delle foreste) e due convenzioni giuridicamente vincolanti (la convenzione quadro sui cambiamenti climatici, la convenzione sulla diversità biologica). Dopo il Summit sulla terra di Rio de Janeiro che aveva dato il via alla Convenzione quadro, per discutere lo stato di attuazione delle decisioni prese a Rio e per prendere atto di una serie di nuove esperienze e conoscenze sviluppatesi nel frattempo fu organizzato a Johannesburg, Sudafrica, dal 26 agosto al 4 settembre del 2002, il Summit mondiale sullo sviluppo sostenibile. I firmatari della convenzione quadro delle Nazioni unite sui cambiamenti climatici una delle tre convenzioni adottate al vertice sulla terra di Rio del 1992, nel 1997 hanno approvato il protocollo di Kyoto, che ha introdotto obiettivi di riduzione delle emissioni giuridicamente vincolanti per i paesi sviluppati. Il secondo periodo di adempimento del protocollo di Kyoto è iniziato il 1º gennaio 2013 e si concluderà nel 2020. 1.4. L’evoluzione in ambito comunitario dei principi a tutela dell’ambiente. Il trattato che istituiva la Comunità economica europea nel 1957, non predisponeva alcuna specifica competenza comunitaria in materia ambientale, che verrà introdotta solo nel 1987 con l’Atto unico europeo. In assenza di tale specifica competenza, la Comunità aveva comunque sviluppato una propria politica ambientale, che trovava la sua base giuridica negli artt. 100 e 235 del trattato. La politica dell'Unione in materia di ambiente risale al Consiglio europeo tenutosi a Parigi nel 1972, in occasione del quale i capi di Stato o di governo (sulla scia della prima conferenza delle Nazioni unite sull'ambiente) hanno dichiarato la necessità di una politica comunitaria in materia di ambiente che accompagni l'espansione economica e hanno chiesto un programma d'azione. Nel vertice di Parigi furono enunciate le linee direttive della politica ambientale attraverso l’individuazione di quelli che sarebbero divenuti principi cardini in sede comunitaria quali, il principio di “chi inquina paga” e quello di azione preventiva. È proprio al vertice di Parigi che comunemente viene fatta risalire la politica d’insieme. I programmi ambientali dal 1973 si sono susseguiti con cadenza quadriennale, ma hanno sempre avuto un anello debole nella loro efficacia non vincolante. Di qui l’iniziativa di una serie di direttive aventi l’obbligo primario di migliorare il mercato interno, ma che al contempo contenevano obblighi per i Paesi membri in materia ambientale. In particolare, la direttiva 79/409/Cee concernente la conservazione degli uccelli selvatici ovvero la direttiva 75/439/Cee sull’eliminazione degli olii usati. L’Atto unico europeo del 1987 ha introdotto un nuovo titolo «Ambiente», che ha costituito la prima base giuridica per una politica ambientale comune finalizzata a salvaguardare la qualità dell'ambiente, proteggere la salute umana e garantire un uso razionale delle risorse naturali. Oltre al varo del Quarto programma di azione in materia ambientale (1987-1992), le competenze ambientali entrano nel trattato di Roma con l’Atto unico europeo che inserisce un nuovo titolo VII, dedicato all’«Ambiente», costituito da tre articoli: 130R, 130S e 130T. L’art. 130r ,comma 1, in particolare assegnava al diritto comunitario il compito «di preservare, proteggere e migliorare la qualità dell’ambiente», contribuendo alla protezione della salute delle persone e assicurando un impiego prudente e razionale delle risorse naturali. Con l’Atto unico europeo fecero il loro ingresso i tre principi fondamentali delle politiche comunitarie in campo ambientale: il principio dell’azione preventiva, della riparazione dei danni alla fonte e dell’inquinatore-pagatore. Le successive revisioni dei trattati hanno rafforzato l'impegno della Comunità a favore della tutela ambientale e il ruolo del Parlamento europeo nello sviluppo di una politica in materia. Tali competenze vennero successivamente ampliate con il trattato di Maastricht sull’Unione europea del 1993, che attribuisce all’azione in materia ambientale il rango di vera e propria politica dell’Ue (art. 130R). Il trattato di Maastricht ha fatto dell'ambiente un settore ufficiale della politica dell'Ue, introducendo la procedura di codecisione e stabilendo come regola generale il voto a maggioranza qualificata in seno al Consiglio. Con il trattato di Maastricht la tutela dell’ambiente fa il suo ingresso nel preambolo, mentre tra i compiti della Comunità viene inserita la «crescita sostenibile e non inflazionistica e che rispetti l’ambiente» all’art. 2. Le disposizioni in materia ambientale vengono spostate in un apposito titolo XVI, sempre intitolato «Ambiente», e ai tre principi fondamentali inseriti nel trattato nel 1987 se ne aggiunge un quarto: il principio di precauzione. Il trattato di Amsterdam (1999) ha stabilito l'obbligo di integrare la tutela ambientale in tutte le politiche settoriali dell'Unione al fine di promuovere lo sviluppo sostenibile. Con il trattato di Amsterdam del 1997, il trattato Ce e il trattato sull’Unione europea ricevono una nuova numerazione. Gli articoli da 130R a 130T vengono inseriti nel titolo XIX e diventano gli artt. 174, 175, 176. Nonostante il fallimento che ha caratterizzato – per il momento – il processo di adozione di una Costituzione europea, appare necessario menzionare le norme che in tale testo concernono le politiche ambientali. Il trattato che adotta una Costituzione europea prevede già nel suo preambolo, al quarto considerando, una specifica menzione delle responsabilità che l’Unione europea intende fare proprie in campo ambientale: «Certi che, "Unita nella diversità", l'Europa offre ai suoi popoli le migliori possibilità di proseguire, nel rispetto dei diritti di ciascuno e nella consapevolezza delle loro responsabilità nei confronti delle generazioni future e della terra, la grande avventura che fa di essa uno spazio privilegiato della speranza umana». Se nessun rilievo ha avuto il trattato di Nizza siglato il 26 febbraio 2001, la Carta dei diritti fondamentali, invece, proclamata a Nizza nel 2000, ha sancito la definitiva consacrazione della centralità dei temi ambientali nell’ambito dell’Ue, prevedendo un articolo specifico dedicato all’ambiente. Stabilisce, infatti, l’art. 37 che:«un livello elevato di tutela dell’ambiente e il miglioramento della sua qualità devono essere integrati nelle politiche dell’Unione e garantiti conformemente al principio dello sviluppo sostenibile». Con il Libro bianco sulla responsabilità ambientale, pubblicato il 9 febbraio del 2000, la Commissione ha colto l’occasione per sottolineare, per la prima volta, l’importanza dell’applicazione dello strumento della financial responsability, con il quale si costruisce un vero e proprio regime di responsabilità per danni all’ambiente. Dopo il fallimento del processo di costituzionalizzazione, il trattato di Lisbona ha previsto quale obiettivo specifico quello di «combattere i cambiamenti climatici, così come il perseguimento dello sviluppo sostenibile nelle relazioni con i paesi terzi». La personalità giuridica consente ora all'Ue di concludere accordi internazionali. Il trattato di Lisbona del 2007 che ha posto fine alla distinzione tra Comunità ed Unione europea. Invece che di politica ambientale comunitaria si dovrà quindi parlare di politica dell’Unione in materia ambientale. Sotto un diverso profilo, il trattato in esame innova rispetto ai precedenti trattati, incluso il trattato che adotta una Costituzione per l’Europa del 2004 (non entrato in vigore) poiché il titolo XIX non riguarda più soltanto l’ambiente, ma l’ambiente e i cambiamenti climatici. L’importante ruolo della Comunità europea in materia ambientale non si esaurisce nelle azioni di tutela che si sono sopra descritte, ma si esplica anche e soprattutto (costituendo, per vero, il primo degli “interventi” storicamente predisposti dalla Ce) attraverso la fissazione di principi generali destinati a costituire indirizzo legislativo e canone ermeneutico della normazione vigente. Tra le fonti comunitarie, assume rilievo la direttiva 2004/35/Ce del Parlamento europeo e del Consiglio del 21 aprile 2004, sulla responsabilità ambientale in materia di prevenzione e riparazione del danno ambientale ha segnato la svolta per l’adozione nell’ordinamento italiano di un nuovo TU in materia ambientale (d.lg. n. 152/2006). Sul piano giurisprudenziale i primi interventi della Corte di Giustizia nella formazione e nello sviluppo del diritto comunitario dell’ambiente si ebbero nel 1979. La nota pronuncia Cassis de Dijon sulla legittimità delle restrizioni alla libera circolazione delle merci nel perseguimento della salute pubblica e tutela dei consumatori non menzionava direttamente la protezione dell’ambiente (sentenza 20 febbraio 1979, n. 12078). È solo attraverso la pronuncia sul caso Adbhu sugli olii usati che la Corte di Giustizia riconobbe espressamente che la libera circolazione di merci può essere ostacolata con lo scopo di tutelare l’ambiente. Veniva sancito nella circostanza che la protezione dell’ambiente rispecchia un obiettivo fondamentale della Cee (sentenza 7 febbraio 1985, causa 240/83, Adbhu nel procedimento 240/83, avente ad oggetto la domanda di pronunzia pregiudiziale proposta alla corte, a norma dell’art. 177 del trattato Cee, dal Tribunal de grande instance di Creteil). Quanto la Corte aveva dichiarato nella sentenza Adbhu viene recepito nell’Atto unico europeo del 1986, entrato in vigore il 1° luglio 1987, che costituisce la prima modifica sostanziale del Trattato. Principi di estrema rilevanza per la materia ambientale sono quelli di precauzione, prevenzione, chi inquina paga, integrazione, informazione, partecipazione, sviluppo sostenibile e di bilanciamento. Il rispetto del principio di prevenzione, in particolare, impone al decisore pubblico (sia esso comunitario o nazionale, per quanto si avrà modo di sostenere) di dar luogo a norme e provvedimenti tali da impedire che attività umane connotate per la presenza di determinati rischi – aventi carattere di certezza – possano provocare danni più o meno irreversibili all’ambiente. Laddove, tuttavia, i rischi delle attività umane non siano conosciuti né conoscibili, ma solamente presumibili o congetturabili, il principio di prevenzione lascia spazio al più discusso “principio di precauzione”, così come riconosciuto dal Comitato economico e sociale europeo nel proprio parere del 12 luglio 2000; ivi infatti si sostiene esplicitamente che «per scegliere la prevenzione di fronte ad un rischio, occorre poterlo misurare: la prevenzione è possibile solo quando il rischio è misurabile e controllabile». Il principio di precauzione rappresenta uno strumento di gestione dei rischi cui è possibile fare ricorso in caso di incertezza scientifica in merito a un rischio presunto per la salute umana o per l’ambiente derivante da una determinata azione. La necessità di anticipare la soglia di rilevanza dei fenomeni lesivi dell’ambiente pone le basi per l’affermazione del principio in esame. Il principio di precauzione è una politica di gestione del rischio che orienta la scelta di cautele adeguate in relazione al livello di rischio ritenuto giuridicamente accettabile, quando le conoscenze scientifiche non permettono di escludere, ma nemmeno dimostrano, il carattere dannoso di un’attività per altri versi vantaggiosa. Un settore dove trova applicazione il principio in esame è quello riguardante l’inquinamento elettromagnetico. La prima formulazione del principio di precauzione può essere ricondotta alla Carta mondiale della natura, adottata dall’Assemblea generale Onu nel 1982, ma è solo nel quadro della Conferenza di Rio del 1992 su ambiente e sviluppo che il principio ha trovato solenne affermazione. Nella dichiarazione di Rio si legge al prinicpio 15:«In order to protect the environment, the precautionary approach shall be widely applied by States accordino to their capability. Where there are threats of serius or irreversibile damage, lack of full scientific certainty shall not be used as a reason for postponing cost-effestive measures to prevent environmental degradation (Per proteggere l'ambiente, l’approccio precauzionale deve essere ampiamente applicato dagli Stati in base alle loro capacità. Dove ci sono minacce di danno grave o irreversibile, la mancanza di piena certezza scientifica non deve essere utilizzata come motivo per rimandare misure economicamente efficaci al fine di prevenire il degrado ambientale). Riferimenti al principio di precauzione sono anche contenuti nelle due convenzioni internazionali concluse nel quadro dei negoziati di Rio: la convenzione sui cambiamenti climatici e quella sulla biodiversità. Oggi il principio di precauzione costituisce uno dei fondamenti della politica dell’Ue in materia ambientale. L’amministrazione del rischio fondata sul principio di precauzione incide sul procedimento amministrativo determinando l’inversione dell’onere della prova. L’autorità amministrativa non è tenuta a provare la probabilità del verificarsi dell’evento dannoso, bastando il sospetto dell’avverarsi dello stesso. Anche a voler presupporre la massima buona fede nell’attività di governo del territorio e nello svolgimento del libero mercato globale, i principi di precauzione e prevenzione potrebbero non garantire il verificarsi di un danno ambientale. Il principio “chi inquina paga” è l’ulteriore enunciazione che premia gli sforzi mirati ad intervenire sul mercato in cui operano i soggetti inquinanti. Fin dagli anni ’70 del secolo scorso la Comunità europea ha previsto l’applicazione di misure correttive aventi carattere economico, tali da spingere gli operatori del mercato ad optare per soluzioni produttive poco inquinanti sulla scorta del principio “paghi l’inquinatore” inteso quale «principio guida per l’applicazione degli strumenti economici diretti alla realizzazione della politica dell’ambiente» («Primo programma comunitario di azione in materia di ambiente», in G.U.C.E. 20 dicembre 1973, n. C 112; si veda anche il contributo di M. Meli, Il principio comunitario “chi inquina paga”, Milano 1996, 25). Il principio è attuato dalla direttiva comunitaria sulla responsabilità ambientale (direttiva 2004/35/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 21 aprile 2004). In sostanza, i soggetti potenzialmente inquinatori devono adottare misure preventive in caso di minaccia imminente per l’ambiente e nell’ipotesi in cui il danno si sia già verificato, essi sono obbligati ad adottare le misure adeguate per porvi rimedio e a sostenerne i costi. Uno dei riflessi del principio in esame è quello legato all’accertamento del soggetto responsabile a fronte dell’apparenza ingenerata dal proprietario del fondo inquinato. Il caso di scuola è quello dell’ordine di bonifica e ripristino dei luoghi indirizzato dalla pubblica amministrazione al proprietario del fondo contaminato non autore dell’inquinamento, ma esposto ugualmente per una c.d. responsabilità da posizione. La giurisprudenza ha sancito, in applicazione del principio chi inquina paga, che il proprietario incolpevole del sito inquinato risponde limitatamente negli obblighi connessi all’onere reale ovvero i costi connessi agli interventi di bonifica non potendosi richiedere il compimento di alcun facere (Corte Ue 4 marzo 2015, causa C-534/13). Il principio di integrazione rappresenta uno dei connotati fondamentali della politica ambientale dell’Unione; esso è stato elevato a principio obiettivo con il trattato di Amsterdam (art. 6 previgente) e successivamente con la c.d. Carta di Nizza (art. 37) ha trovato un suo ulteriore rafforzamento. Nell’ambito della Costituzione europea il principio di integrazione trova esplicito riferimento sia nella parte II (art. II-97), che, riprendendo testualmente il citato art. 37 della c.d. Carta di Nizza, afferma che un elevato livello di tutela dell’ambiente e il miglioramento della sua qualità devono essere integrati nelle politiche dell’Unione e garantiti conformemente al principio dello sviluppo sostenibile, sia nella successiva parte III (art. III-119), ai sensi del quale le esigenze connesse con la tutela dell’ambiente devono essere integrate nella definizione di cui alla presente parte, in particolare nella prospettiva di promuovere lo sviluppo sostenibile. L’inclusione del principio di integrazione anche nell’ambito della parte II della Costituzione «Carta dei diritti fondamentali» è indicativa del fatto che tale principio non costituisce solamente un canone di azione politica dell’Unione in materia ambientale, ma rappresenta piuttosto il mezzo fondamentale per perseguire un elevato livello di tutela dell’ambiente. Le azioni concernenti la tutela ambientale hanno quindi necessariamente carattere “trasversale”, nel senso che anche le altre politiche (per esempio, l’energia oppure i trasporti) producono necessariamente i propri effetti sull’ambiente. Altri principi di sicura rilevanza, promananti dal diritto comunitario e tendenzialmente recepiti nell’ordinamento italiano, sono quelli di informazione e di partecipazione rispetto ai procedimenti connessi alla materia ambientale. Il governo del territorio e la tutela della salubrità dell’ambiente sono sfide complesse cui le amministrazioni locali devono oggi far fronte. Il crescente divario tra le performance della pubblica amministrazione e le aspettative dei cittadini, richiede, in particolare sui temi ambientali, l’adozione di approcci differenti, caratterizzati, come già sottolineato, dalla capacità di apertura e di accountability, cioè di rendere conto (U. Salanitro, Il diritto all’informazione in materia ambientale alla luce della recente normativa sull’accesso ai documenti della Pubblica Amministrazione, in «Riv. Giur. Amb.» 1992, 411). Nel rispondere efficacemente alla domanda di governo locale il rischio di cedere esclusivamente alle logiche di mercato è reale. L’informazione e la partecipazione costituiscono principi cardine cui si ispira la governance pubblica europea. La materia nel 1998 è stata disciplinata dalla convenzione di Aarhus sull’accesso all’informazione, sulla partecipazione del pubblico e sul ricorso alla giustizia in materia ambientale, ratificata dall’Italia con l. 16 marzo 2001, n. 108. In Europa, il processo che ha assegnato all’informazione ambientale un ruolo sempre più strategico per gli obiettivi di sviluppo sostenibile comincia negli anni Novanta con il trattato di Maastricht che può essere ritenuto la prima tappa di tale processo. Il trattato, introducendo il diritto alla trasparenza sul piano comunitario, sancisce all’art. 130 R dell’Atto finale, che la politica comunitaria mira ad un elevato livello di tutela in campo ambientale che poggia le sue basi sul principio di prevenzione e di precauzione: il diritto all’informazione ambientale veniva dunque inquadrato nell’ambito dell’azione preventiva. Fino all’entrata in vigore della direttiva europea 2003/4/Ce e del decreto legislativo attuativo n. 195/2005, la materia dell’accesso del pubblico all’informazione ambientale è stata regolata dal d.lgs. 24 febbraio 1997, n. 39 (attuativo della direttiva n. 90/313/Ce). Il nuovo decreto, tra le proprie finalità, mira a garantire che l’informazione ambientale sia sistematicamente e progressivamente messa a disposizione del pubblico e diffusa anche attraverso mezzi di telecomunicazione e strumenti informatici. Tra i principi di matrice sovranazionale pienamente recepiti dall’ordinamento comunitario primeggia senz’altro, in quanto cardine della politica ambientale, quello dello sviluppo sostenibile, principio che in estrema sintesi impone al decisore pubblico di effettuare un contemperamento tra sviluppo economico e protezione ambientale. La società iniziava a subire le conseguenze ambientali di quel boom economico che aveva connotato il periodo successivo alla conclusione della seconda guerra mondiale. Sotto l’egida delle Nazioni unite, dunque, si iniziarono a redigere e sottoscrivere dichiarazioni di principi e programmi di azione ispirati proprio alla tutela di quell’ambiente la cui salvaguardia era stata, fino ad allora, inevitabilmente subordinata alle esigenze di ripresa economica delle nazioni ex belligeranti. La prima tappa di tale processo è generalmente individuata nella dichiarazione di Stoccolma sull’ambiente umano del 1972 ove si accenna in più passaggi alla necessità di tenere in considerazione e di salvaguardare l’interesse delle generazioni presenti e future ad un ambiente che consenta di vivere nella dignità e nel benessere, poco più di dieci anni dopo fu istituita – sempre dalle Nazioni unite – la World Commission on Environment and Development, la quale approvò all’esito dei suoi lavori il c.d. “rapporto Brundtland” del 1987. Proprio il rapporto citato a conferire l’attributo “sostenibile” (sustaninable) allo sviluppo capace di soddisfare le necessità del presente senza compromettere le opportunità delle generazioni future. La definitiva consacrazione nel contesto internazionale del principio di cui trattasi può essere attribuita alla “dichiarazione di Rio” del 1992, risultato dell’Assemblea generale dell’Onu convocata appunto a Rio de Janeiro. L’introduzione del riferimento allo sviluppo sostenibile nel sistema giuridico europeo si deve attribuire al trattato di Amsterdam del 1997, ancorché già il trattato di Maastricht del 1992 stabilisse il compito della Comunità di promuovere uno sviluppo armonioso ed equilibrato delle attività economiche e una crescita sostenibile e non inflazionistica in modo tale da tutelare l’ambiente. In conclusione, la protezione dell’ambiente è il risultato di una pluralità di comportamenti virtuosi da parte degli operatori privati e dei soggetti pubblici. I principi emersi delineano proprio questo messaggio dove è richiesto il coinvolgimento attivo dell’amministrazione su ogni livello di governo (statale, regionale e locale), in attuazione del processo di sussidiarietà orizzontale. Altro principio fondamentale in materia è il principio di bilanciamento. Per quanto concerne l’Unione europea, nell’elaborazione delle politiche di tutela ambientale esso comporta l’obbligo, da parte degli organismi comunitari, di integrare in modo adeguato e bilanciato l’interesse ambientale all’interno delle altre politiche. Il Consiglio europeo di Cardiff (1998) ha ravvisato la necessità di integrazione delle istanze ambientali. Il Consiglio europeo avalla il principio secondo cui le proposte politiche più importanti della Commissione dovrebbero comportare una valutazione dell'impatto ambientale. Tale principio oggi è sancito dall’art. 11 Tfue e la sua centralità trova conferma anche nell’ordinamento italiano. La Corte costituzionale intervenuta sul caso Ilva di Taranto ha affermato che «tutti i diritti fondamentali tutelati dalla Costituzione si trovano in rapporto di integrazione reciproca e non è possibile individuare uno di essi che abbia la prevalenza assoluta sugli altri» (sent. n. 85/2013). La definizione data in precedenza dalla Corte dell’ambiente e della salute come “valori primari” non implica quindi una gerarchia rigida tra principi fondamentali. La Costituzione italiana richiede un continuo e vicendevole bilanciamento tra principi e diritti fondamentali, senza pretese di assolutezza per nessuno di essi. In conclusione, il concetto di primarietà attribuito all’ambiente indica che lo stesso non può essere sacrificato per far spazio ad altri interessi, ma ciò non implica una supremazia. La primarietà, quindi, non costituisce la soddisfazione automatica dell’interesse ambientale collegato né tantomeno determina una prevalenza certa ed assoluta. Più semplicemente all’interprete viene imposta una particolare attenzione e considerazione dell’interesse ambientale all’interno dei processi decisionali. 1.5. La l. n. 349/1986 e la tipizzazione dell’illecito ambientale Con l’art. 18 della l. 8 luglio 1986, n. 349 istitutiva del Ministero dell’ambiente, il legislatore ha tipizzato, per la prima volta nel quadro normativo italiano, la figura del danno ambientale. Con l'art. 18 della l. 8 luglio 1986, n. 349 veniva data attuazione, in Italia, al principio comunitario “chi inquina paga”, secondo il quale i costi dell'inquinamento devono essere sopportati dal responsabile attraverso l'introduzione, quale forma particolare di tutela, dell'obbligo di risarcire il danno cagionato all'ambiente a seguito di una qualsiasi attività compiuta in violazione di un dispositivo di legge. Il concetto di danno ambientale, pur essendo nato sul modello del danno da illecito aquiliano, presentava, rispetto a quest’ultimo, caratteristiche che lo rendono assolutamente peculiare e finiscono per connotare in maniera decisiva anche il meccanismo finalizzato alla sua tutela. In primo luogo, in ordine alla struttura dell’illecito ambientale delineata dall’art. 18 si richiamava quale criterio di imputazione soltanto quello soggettivo, non consentendo a criteri di responsabilità oggettiva presenti in ambito codicistico (artt. 2049 c.c. ss.). In secondo luogo, ai fini dell’accertamento dell’illecito, non rilevava il fatto produttivo di un danno ingiusto, bensì la condotta perpetrata dall’agente in violazione di legge o di provvedimento amministrativo. Formulazione originaria ART. 18, L. 8 LUGLIO 1986, N. 349 (Solo il comma 5 non è stato abrogato dal d.lgs. n. 152/2006) 1. Qualunque fatto doloso o colposo in violazione di disposizioni di legge o di provvedimenti adottati in base a legge che comprometta l’ambiente, ad esso arrecando danno, alterandolo, deteriorandolo o distruggendolo in tutto o in parte, obbliga l’autore del fatto al risarcimento nei confronti dello Stato. 2. Per la materia di cui al precedente comma 1 la giurisdizione appartiene al giudice ordinario, ferma quella della Corte dei Conti, di cui all’art. 22 del decreto del Presidente della Repubblica 10 gennaio 1957, n. 3. 3. L’azione di risarcimento del danno ambientale, anche se esercitata in sede penale, è promossa dallo Stato, nonché dagli enti territoriali sui quali incidano i beni oggetto del fatto lesivo. 4. Le associazioni di cui al precedente articolo 13 e i cittadini, al fine di sollecitare l’esercizio dell’azione da parte dei soggetti legittimati, possono denunciare i fatti lesivi di beni ambientali dei quali siano a conoscenza. 5. Le associazioni individuate in base all’art. 13 della presente legge possono intervenire nei giudizi per danno ambientale e ricorrere in sede di giurisdizione amministrativa per l’annullamento di atti illegittimi. 6. Il giudice, ove non sia possibile una precisa quantificazione del danno, ne determina l’ammontare in via equitativa, tenendo comunque conto della gravità della colpa individuale, del costo necessario per il ripristino e del profitto conseguito dal trasgressore in conseguenza del suo comportamento lesivo dei beni ambientali. 7. Nei casi di concorso nello stesso evento di danno, ciascuno risponde nei limiti della propria responsabilità individuale. 8. Il giudice, nella sentenza di condanna, dispone, ove possibile, il ripristino dello stato dei luoghi a spese del responsabile. 9. Per la riscossione dei crediti in favore dello Stato risultanti dalle sentenze di condanna si applicano le norme di cui al testo unico delle disposizioni di legge relative alla riscossione delle entrate patrimoniali dello Stato, approvato con regio decreto 14 aprile 1910, n. 639. 9-bis. Le somme derivanti dalla riscossione dei crediti in favore dello Stato per il risarcimento del danno di cui al comma 1, ivi comprese quelle derivanti dall’escussione di fidejussioni a favore dello Stato, assunte a garanzia del risarcimento medesimo, sono versate all’entrata del bilancio dello Stato, per essere riassegnate, con decreto del Ministro del tesoro, del bilancio e della programmazione economica, ad un fondo di rotazione da istituire nell’ambito di apposita unità previsionale di base dello stato di previsione del Ministero dell’ambiente, al fine di finanziare, anche in via di anticipazione: a) interventi urgenti di perimetrazione, caratterizzazione e messa in sicurezza dei siti inquinati, con priorità per le aree per le quali ha avuto luogo il risarcimento del danno ambientale; b) interventi di disinquinamento, bonifica e ripristino ambientale delle aree per le quali abbia avuto luogo il risarcimento del danno ambientale; c) interventi di bonifica e ripristino ambientale previsti nel programma nazionale di bonifica e ripristino ambientale dei siti inquinati di cui all’articolo 1, comma 3, della legge 9 dicembre 1998, n. 426. 9-ter. Con decreto del Ministro dell’ambiente, adottato di concerto con il Ministro del tesoro, del bilancio e della programmazione economica, sono disciplinate le modalità di funzionamento e di accesso al predetto fondo di rotazione, ivi comprese le procedure per il recupero delle somme concesse a titolo di anticipazione. La norma, dunque, attesta la rottura con lo schema tradizionale dell’illecito aquiliano (art. 2043 c.c.) dando vita ad un sistema di responsabilità non costruito in termini generali di ingiustizia, ma su una tipizzazione della lesione. In via residuale, la disciplina prevista dalla l. n. 349/1986 ricalca lo schema dell’illecito aquiliano incentrando l’intervento post damnum con ricorso al giudice ordinario. Inoltre, l’art. 18 ancorava i criteri per la quantificazione del danno ambientale non solo ai costi necessari per il ripristino dello stato dei luoghi, ma anche in relazione alla gravità della condotta seguita dall’agente e al profitto conseguito da quest’ultimo. È condivisibile, pertanto, l’opinione di chi pur criticando la disciplina apprestata dall’art. 18 della l. n. 349/1986 ha ravvisato una prevalenza di matrice pubblicistica con finalità punitiva. La l. n. 349/1986 sarebbe di lì a breve entrata in crisi a seguito dell’evoluzione del quadro normativo che avrebbe ulteriormente frammentato le forme rimediali apprestate dall’ordinamento positivo per la tutela dell’ambiente. A titolo esemplificativo si rammenta: 1) l’art. 8 della l. 3 marzo 1987, n. 59 che ha riconosciuto al Ministero dell’ambiente il potere di emanare ordinanze contingibili ed urgenti per la tutela dell’ambiente; 2) gli artt. 29 ss. della l. 6 dicembre 1991, n. 394 sulla disciplina del danno ambientale nelle aree protette; 3) art. 17 d.lg. 5 febbraio 1997, n. 22 sulla bonifica dei siti inquinati. 1.6. La direttiva 2004/35/CE L’evoluzione del quadro normativo in materia ambientale è stato fortemente influenzato dall’approvazione della 2004/35/Ce del 21 aprile 2004 sulla «responsabilità ambientale in materia di prevenzione e riparazione del danno ambientale» [B. Pozzo (a cura di), La responsabilità ambientale. La nuova direttiva sulla responsabilità ambientale in materia di prevenzione e riparazione del danno ambientale, Milano 2005, 1; U. Salanitro, La direttiva comunitaria sulla responsabilità per danno ambientale, in «Rass. dir. pubbl. europeo», 2004, 137). L’iter che ha portato all’approvazione della direttiva è stato alquanto travagliato. Per la prevenzione o la riparazione degli eco-danni, si legge nelle premesse alla direttiva, si deve applicare il principio “chi inquina paga”, previsto dal trattato Ce, in particolare nel senso che gli operatori, la cui attività abbia causato un danno o una minaccia di danno per l'ambiente, sono considerati finanziariamente responsabili e sono pertanto stimolati ad adottare misure e a sviluppare pratiche tese a ridurre al minimo i rischi di danno ambientale. La direttiva introduce una definizione di danno all’ambiente attraverso l’individuazione di una tripartizione delineata in relazione a tre risorse differenziate e, concretamente, riferibile ad un mutamento negativo, sempreché “misurabile”, di una risorsa naturale o di un deterioramento “misurabile” di un servizio di una risorsa naturale, che può prodursi direttamente o indirettamente: questa è la grossa novità rispetto all’art. 18 della l. n. 349/1986. La direttiva affronta per la prima volta il problema della tutela diretta delle risorse naturali, prediligendo lo strumento della responsabilità civile allorquando sia possibile identificare i soggetti inquinatori, il danno sia concreto e quantificabile e sia possibile accertare il nesso causale tra il danno e il soggetto identificato. L’art. 2 della direttiva, infatti, sinteticamente restringe il danno ambientale alle ipotesi di danno rilevante ricompreso nelle ipotesi di: 1) danno alla biodiversità, inteso come qualsiasi danno che produce effetti negativi significativi sullo stato di conservazione delle specie e degli habitat naturali protetti; 2) danno alle acque inteso come quel danno che incida negativamente sullo stato ecologico o chimico delle acque interessate, facendo espresso riferimento a quanto contenuto nella direttiva sulle acque; 3) danno al suolo, inteso come danno al terreno, cioè come qualsiasi contaminazione del terreno che crei un rischio significativo alla salute umana a seguito dell’introduzione diretta o indiretta nel suolo, sul suolo o nel sottosuolo di sostanze, preparati, organismi o microrganismi. Dalla definizione che precede emerge con chiarezza che rimangono esclusi come tutela generale sia il danno da inquinamento atmosferico sia quello relativo ai beni paesaggistici. La direttiva ha introdotto una dimensione di danno ambientale non estesa a qualsiasi forma di compromissione dell’ambiente. Lo scopo principale della direttiva è quello di individuare delle attività particolari che presentano un rischio per l’ambiente. Le tre fattispecie di danno avevano già trovato una loro collocazione in ambito comunitario. La disciplina sulla biodiversità è contenuta nella direttiva 79/409/Cee del 2 aprile 1979 e nella direttiva 92/43/Cee del 21 maggio 1992. Per quanto riguarda le acque si fa invece riferimento alla direttiva 2000/60/Ce del 23 ottobre 2000. Il danno alle acque, infatti, non era sconosciuto al panorama legislativo, in quanto aveva già trovato la sua disciplina nella direttiva 2000/60/CE; per le altre due fattispecie, invece, si era più volte evidenziata la necessità di formularne, in maniera delimitativa, la definizione, al fine di non incorrere in inutili incomprensioni. Il raggio di azione della direttiva può considerarsi del tutto delimitato rispetto a quello rilevato nel contesto italiano. L’art. 18 della l. n. 349/1986 discorreva, infatti, estensivamente di danno ambientale, senza contemplare una fattispecie specifica, bensì operando un generico riferimento a qualsiasi fatto doloso o colposo. Nella direttiva non vi è la concezione e la preoccupazione di riparare il danno, ma di prevenirlo. Interessante risulta l’estendibilità sancita dalla direttiva riguardo alla minaccia di danno. Accanto alla concreta realizzazione del danno, infatti, trova espressa collocazione nel dettato normativo anche il caso in cui il danno non si sia ancora verificato, ma vi sia la possibilità che si verifichi. La direttiva 2004\35\CE si colloca, dunque, in una specifica ottica di applicazione del principio di prevenzione, ampiamente promosso in ambito comunitario. L'art. 5 della direttiva comunitaria a tal proposito prevede espressamente nell'ipotesi in cui il danno ambientale non si sia ancora verificato, ma esista una minaccia imminente che esso si verifichi, che l'operatore si adoperi per dare pronta attuazione alle misure di prevenzione necessarie. In linea con i principi di sussidiarietà e di proporzionalità, la direttiva inoltre, lascia comunque liberi gli Stati di decidere quando le misure devono essere adottate dall'operatore, ovvero dalle autorità competenti, ovvero ancora da terzi per loro conto, nonchè le modalità per conseguire i risultati prescritti. La direttiva prevede, peraltro, un coinvolgimento diretto delle autorità nazionali, in tutti i casi in cui esse siano tenute ad intervenire al posto di un operatore, e nel caso in cui la minaccia di danno ambientale persista, nonostante l’adozione delle misure di prevenzione. Si individua quindi, un vero e proprio obbligo di informazione nei confronti dell’autorità competente per tutti gli aspetti che investono l’identificazione del danno. La stessa autorità può anche indicare all'operatore le istruzioni da seguire sulle misure di prevenzione rispetto alla fattispecie concreta. Sull’operatore grava, in altri termini, non solo l’obbligo di individuare le misure di riparazione più opportune, in relazione al caso concreto, ma altresì quello di presentarle per l’approvazione all’autorità competente, a meno che questa non vi abbia già provveduto. I costi da sostenere per l'adozione delle azioni di prevenzione e di riparazione sono posti a carico dell'operatore. Tuttavia, se è l'autorità competente a provvedere, sarà la stessa a sostenere anticipatamente i costi, salvo poi recuperarli, anche attraverso garanzie reali o altre adeguate garanzie, dall'operatore che ha causato il danno (o l'imminente minaccia di danno). La direttiva indica due diverse ipotesi in cui si articola la responsabilità ambientale. Nella prima si incorre in responsabilità oggettiva allorquando il danno alle specie, agli habitat naturali protetti ovvero alle acque o al terreno sia etiologicamente connesso all’esercizio di attività economiche pericolose (individuate come tali dalla disciplina comunitaria settoriale ed in particolare nell’allegato III alla direttiva) da parte di persone fisiche o giuridiche. Il regime delle esimenti dettato dall’art. 8, par. 3, lett. a) e b) della direttiva presentano una prova liberatoria per l’operatore alquanto proibitiva. In particolare, l’operatore deve provare l’interruzione del nesso causale tra danno ed evento attestando che il pregiudizio sia stato causato dalla condotta di un soggetto terzo nonostante l’adozione di opportune misure di sicurezza richieste dalla fattispecie concreta. A danno avvenuto, in particolare, sorgono una serie di obblighi a carico dell'operatore. L’individuazione, a tale proposito, nell’allegato II dei possibili rimedi adottabili per riparare il danno ambientale, intende offrire un quadro sufficientemente dettagliato e completo delle opzioni idonee a porre rimedio a danni all’ambiente. La direttiva sembra prediligere un sistema, per dir così, piramidale, che gradua il tipo di intervento secondo una tipologia che distingue fra interventi di natura primaria, complementare e compensativa.| RIMEDI ADOTTABILI A DANNO AVVENUTO | |
| Rimedi primari | Riportare le risorse naturali e i servizi danneggiati alle condizioni originarie |
| Rimedi complementari | Ottenere un livello di risorse naturali e servizi analogo a quello che si sarebbe ottenuto se il sito danneggiato fosse tornato alle condizioni originarie |
| Rimedi compensativi | Apportare ulteriori miglioramenti alla specie e agli habitat naturali protetti o alle acque nel sito danneggiato o in un sito alternativo. |
| Inquinamento ambientale (art. 452-bis c.p.) | Punisce con la reclusione da 2 a 6 anni e con la multa da 10.000 a 100.000 euro chiunque, abusivamente, cagiona una compromissione o un deterioramento significativi e misurabili: 1) delle acque o dell'aria, o di porzioni estese o significative del suolo o del sottosuolo; 2) di un ecosistema, della biodiversità, anche agraria, della flora o della fauna. Il comma 2 prevede un aumento della pena (fino a un terzo) quando l'inquinamento è prodotto in un'area naturale protetta o sottoposta a specifici vincoli (paesaggistico, ambientale, storico, artistico, architettonico o archeologico) ovvero in danno di specie animali o vegetali protette. |
| Morte o lesioni come conseguenza del delitto di inquinamento ambientale (art. 453-ter c.p.) | Prevede, analogamente alla speciale figura di aberractio delicti plurilesiva di cui all'art. 586 c.p., aumenti di pena nelle ipotesi in cui il delitto base di inquinamento ambientale cagioni, quale conseguenza non voluta dal reo, ma, deve ritenersi, rimproverabile all'agente almeno a titolo di colpa e in base ad un coefficiente di prevedibilità ed evitabilità in concreto del rischio per il bene della vita e dell'incolumità individuale, la morte o la lesione di una o più persone. In particolare, gli aumenti di pena sono graduati secondo la gravità delle conseguenze prodotte dal delitto: la reclusione da 2 anni e 6 mesi a 7 anni se dall'inquinamento deriva una lesione personale (salvo che la malattia abbia una durata inferiore a 20 giorni) la reclusione da 3 a 8 anni se deriva una lesione grave; la reclusione da 4 a 9 anni se deriva una lesione gravissima; la reclusione da 5 a 10 anni in caso di morte della persona. In caso di pluralità di eventi lesivi in danno di più persone, si applica la pena che dovrebbe infliggersi per il reato più grave, aumentata fino al triplo, ma la pena finale non può oltrepassare il limite di 20 anni di reclusione. |
| Disastro ambientale (art. 452-quater c.p.) | Punisce, fuori dai casi previsti dall'art. 434 c.p., con la reclusione da 5 a 15 anni chiunque, abusivamente, cagiona un disastro ambientale, evento definito, alternativamente, come: 1) l'alterazione irreversibile dell'equilibrio di un ecosistema; 2) l'alterazione dell'equilibrio di un ecosistema la cui eliminazione risulti particolarmente onerosa e conseguibile solo con provvedimenti eccezionali; 3) l'offesa alla pubblica amministrazione in ragione della rilevanza del fatto per l'estensione della compromissione o dei suoi effetti lesivi ovvero per il numero delle persone offese o esposte a pericolo. La pena è aumentata (fino a un terzo) se il disastro è commesso in un'area naturale protetta o sottoposta a vincolo (paesaggistico, ambientale, storico, artistico, architettonico o archeologico) ovvero in danno di specie animali o vegetali protette. |
| Traffico e abbandono di materiale ad alta radioattività (art. 452-sexies c.p.) | Punisce con la reclusione da 2 a 6 anni e con la multa da 10.000 a 50.000 euro chiunque, abusivamente cede, acquista, riceve, trasporta, importa, esporta, procura ad altri, detiene, trasferisce, abbandona o si disfa illegittimamente di materiale ad alta radioattività. La pena è aumentata (fino a un terzo) se dal fatto deriva il pericolo di compromissione o deterioramento delle acque o dell'aria, o di porzioni estese o significative del suolo o del sottosuolo, di un ecosistema, della biodiversità, anche agraria, della flora o della fauna. La pena è, altresì, aumentata (fino alla metà) se dal fatto deriva pericolo per la vita o per l'incolumità delle persone. |
| Impedimento del controllo (art. 452-septies c.p.) | Punisce con la reclusione da 6 mesi a 3 anni, salvo che il fatto costituisca più grave reato, chiunque, negando l'accesso, predisponendo ostacoli o mutando artificiosamente lo stato dei luoghi, impedisce, intralcia o elude l'attività di vigilanza e controllo ambientali e di sicurezza e igiene del lavoro, ovvero ne compromette gli esiti. |
| Omessa bonifica (art. 452-terdecies c.p.) | Punisce con la reclusione da 1 a 4 anni e con la multa da 20.000 a 80.000 euro, chiunque, salvo che il fatto costituisca più grave reato, essendovi obbligato per legge o per ordine del giudice ovvero di un'autorità pubblica non provvede alla bonifica, al ripristino e al recupero dello stato dei luoghi. Si è determinata una parziale sovrapposizione fra la condotta prevista dai nuovi delitti di inquinamento ambientale e di omessa bonifica e la vigente contravvenzione di inquinamento prevista all'art. 257 del codice dell'ambiente e il conseguente rischio di concorso di norme, trova conferma nella introduzione all'art. 257 della clausola «salvo che il fatto costituisca più grave reato». |
- Il diritto alla salute, anche nel suo aspetto di diritto alla salubrità dell'ambiente, è diritto fondamentale della persona umana – sia come invalido che come partecipe della collettività –che gode di piena tutela giurisdizionale anche nei confronti della P.A.
- L'ambiente è stato considerato un bene immateriale unitario sebbene a varie componenti, ciascuna delle quali può anche costituire, isolatamente e separatamente, oggetto di cura e di tutela; ma tutte, nell'insieme, sono riconducibili ad unità. Il fatto che l'ambiente possa essere fruibile in varie forme e differenti modi, così come possa essere oggetto di varie norme che assicurano la tutela dei vari profili in cui si estrinseca, non fa venir meno e non intacca la sua natura e la sua sostanza di bene unitario che l'ordinamento prende in considerazione.
- La ratio della disciplina censurata consiste nella realizzazione di un ragionevole bilanciamento tra diritti fondamentali tutelati dalla Costituzione, in particolare alla salute (art. 32 Cost.), da cui deriva il diritto all'ambiente salubre, e al lavoro (art. 4 Cost.), da cui deriva l'interesse costituzionalmente rilevante al mantenimento dei livelli occupazionali ed il dovere delle istituzioni pubbliche di spiegare ogni sforzo in tal senso.
PARTE I Disposizioni
[..OMISSIS] [OMISSIS]TITOLO III RISARCIMENTO DEL DANNO AMBIENTALE Articolo 311 (Azione risarcitoria in forma specifica [ e per equivalente patrimoniale ] ) (1)
Art. 311 1. Il Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio agisce, anche esercitando l'azione civile in sede penale, per il risarcimento del danno ambientale in forma specifica e, se necessario, per equivalente patrimoniale, oppure procede ai sensi delle disposizioni di cui alla parte sesta del presente decreto. 2. Quando si verifica un danno ambientale cagionato dagli operatori le cui attivita' sono elencate nell'allegato 5 alla presente parte sesta, gli stessi sono obbligati all'adozione delle misure di riparazione di cui all'allegato 3 alla medesima parte sesta secondo i criteri ivi previsti, da effettuare entro il termine congruo di cui all'articolo 314, comma 2, del presente decreto. Ai medesimi obblighi e' tenuto chiunque altro cagioni un danno ambientale con dolo o colpa. Solo quando l'adozione delle misure di riparazione anzidette risulti in tutto o in parte omessa, o comunque realizzata in modo incompleto o difforme dai termini e modalita' prescritti, il Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare determina i costi delle attivita' necessarie a conseguirne la completa e corretta attuazione e agisce nei confronti del soggetto obbligato per ottenere il pagamento delle somme corrispondenti (2). 3. Il Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare provvede in applicazione dei criteri enunciati negli allegati 3 e 4 della presente parte sesta alla determinazione delle misure di riparazione da adottare e provvede con le procedure di cui al presente titolo III all'accertamento delle responsabilita' risarcitorie. Con decreto del Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, sentito il Ministro dello sviluppo economico, da adottare entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente disposizione, ai sensi dell'articolo 17, comma 3, della legge 23 agosto 1988, n. 400, sono definiti, in conformita' a quanto previsto dal punto 1.2.3 dell'allegato 3 alla presente parte sesta i criteri ed i metodi, anche di valutazione monetaria, per determinare la portata delle misure di riparazione complementare e compensativa. Tali criteri e metodi trovano applicazione anche ai giudizi pendenti non ancora definiti con sentenza passata in giudicato alla data di entrata in vigore del decreto di cui al periodo precedente. Nei casi di concorso nello stesso evento di danno, ciascuno risponde nei limiti della propria responsabilita' personale. Il relativo debito si trasmette, secondo le leggi vigenti, agli eredi, nei limiti del loro effettivo arricchimento (3). (1) Rubrica modificata dall'articolo 25, comma 1, lettera f), della Legge 6 agosto 2013, n. 97. (2) Comma modificato dall'articolo 5-bis, comma 1, lettera a), del D.L. 25 settembre 2009, n. 135, convertito , con modificazioni, dalla Legge 20 novembre 2009, n. 166 e successivamente sostituito dall'articolo 25, comma 1, lettera g), della Legge 6 agosto 2013, n. 97. Vedi anche quanto disposto dal successivo comma 2 del medesimo articolo 25 della Legge 97/2013. (3) Comma modificato dall'articolo 5-bis, comma 1, lettera b), del D.L. 25 settembre 2009, n. 135, convertito , con modificazioni, dalla Legge 20 novembre 2009, n. 166e successivamente sostituito dall'articolo 25, comma 1, lettera h), della Legge 6 agosto 2013, n. 97. COMMENTO Il T.U. ambientale prevede due strumenti da utilizzarsi in via alternativa nelle ipotesi di danno ambientale. La recente modifica dettata dal d.lg. n. 152 del 2006, all’istituto della responsabilità ambientale, ha previsto uno specifico potere, in capo al Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio), di emanare un’ordinanza-ingiunzione volta a ripristino oppure di emanare un’ordinanza volta ad ottenere il risarcimento per equivalente pecuniario quando il responsabile del fatto non provveda, in tutto o in parte, a realizzare la restitutio in integrum oppure questa non sia possibile in tutto o in parte ovvero sia eccessivamente onerosa. Resta pur sempre il diritto dei soggetti danneggiati nella loro salute o nei loro beni di agire in giudizio nei confronti del soggetto responsabile onde conseguire adeguata tutela dei propri interessi (art. 313, comma 7). L’obiettivo principale perseguito dal legislatore è consistito nel conferire – in senso derogatorio al paradigma codicistico dell’art. 2043 c.c. - indiscutibile carattere primario e privilegiato alla forma risarcitoria del c.d. ripristino , la cui operatività non necessita di una specifica richiesta della parte in causa, essendo disposta ex officio. Poiché detto strumento si affianca al tradizionale e immutato giudizio civile di danno, esercitabile anche con costituzione di parte civile nel giudizio penale (art. 311, primo comma), si assiste quindi ad un concorso di giurisdizione tra giudice ordinario ed amministrativo, prima non sussistente nella fattispecie in quanto il risarcimento del danno all’ambiente era tradizionale ed indiscusso reame del giudice ordinario. La nuova soluzione del codificatore pare quindi non andare nel senso di un’uniformazione o ricomposizione ad unità del sistema sanzionatorio a tutela dell’ambiente, di cui l’aspetto del risarcimento del danno ambientale costituiva un aspetto importante, trattandosi di vera propria sanzione civile che completava la tutela affittiva del bene con quella indennitaria; si è infatti introdotta una nuova misura amministrativa, e due nuove giurisdizioni, quella amministrativa e quella contabile. Nella disciplina della responsabilità ambientale conseguente all’adozione in giudizio ai sensi dell’art. 311 o all’emanazione dell’ordinanza amministrativa ai sensi dell’art. 313, si prevede che il responsabile sia tenuto al ripristino ambientale a titolo di risarcimento in forma specifica e che, qualora non provveda al ripristino o questo sia impossibile o eccessivamente oneroso, sia tenuto al risarcimento del danno per equivalente. Con riferimento alla quantificazione del danno per equivalente si rimanda alla disciplina di cui all’allegato 3 (art. 311, comma 3) coincidente con quella accolta dalla procedura di derivazione comunitaria e per altro verso si sottolinea che essa deve comprendere il pregiudizio arrecato alla situazione ambientale con particolare riferimento al costo necessario per il ripristino (art. 314, comma 4) e di quanto si dirà nel capitolo successivo. La sostanziale modifica legislativa all'art. 311, d.lgs. n. 152/2006 (c.d. « Codice dell'ambiente »), operata dall'art. 25, l. n. 97/2013 (« Legge Europea ») sembra porre la parola fine ai reiterati richiami della Commissione Europea, a seguito della procedura di infrazione n. 2007/4679. Tale conclusione può dirsi definitivamente suggellata dalla giurisprudenza della Cassazione del 2015 in cui viene sancito che “Invero, in materia di responsabilità per danno ambientale, la regola di cui del D.Lgs. 3 aprile 2006, n. 152, art. 311, comma 3, penultimo periodo, nel testo modificato, da ultimo, della L. 6 agosto 2013, n. 97, art. 25 - per la quale "nei casi di concorso nello stesso evento di danno, ciascuno risponde nei limiti della propria responsabilità personale" mira ad evitare la responsabilità anche per fatti altrui, sicchè opera nei casi di plurime condotte indipendenti (Sez. 3, Sentenza n. 9012 del 06/05/2015). Infatti, il D.Lgs. n. 152 del 2006, ha regolato l'intera materia ambientale (abrogando numerose leggi precedenti) e statuendo soltanto - la priorità delle misure di "riparazione" rispetto a risarcimento per equivalente pecuniario, quale conseguenza dell'assoluta peculiarità del danno al bene o risorsa "ambiente"; - il successivo D.L. 25 settembre 2009, n. 135, convertito con modif. dalla L. 20 novembre 2009, n. 166, ha poi, con il suo L. n. 166 del 2009, art. 5 bis - per neutralizzare la prima contestazione della UE del 2008 - precisato (con normativa applicabile anche ai giudizi in corso in luogo della previgente L. n. 349 del 1986, art. 18, salva la sola formazione del giudicato) che il danno all'ambiente deve essere risarcito con le misure di riparazione "primaria", "complementare" e "compensativa" previste dalla Direttiva 2004/35/CE: prevedendo un eventuale risarcimento per equivalente pecuniario esclusivamente se le misure di riparazione del danno all'ambiente fossero state in tutto o in parte omesse, impossibili o eccessivamente onerose o fossero state attuate in modo incompleto o difforme rispetto a quelle prescritte; - e tuttavia l'art. 25 della c.d. Legge Europea 2013 (L. 6 agosto 2013, n. 97) - per neutralizzare l'ulteriore contestazione della Commissione europea del 2012 - ha ulteriormente risistemato la materia, definitivamente eliminando ogni riferimento al risarcimento "per equivalente patrimoniale" e stabilendo che il danno all'ambiente deve essere risarcito solo con le "misure di riparazione" previste del D.Lgs. n. 152 del 2006, all. 3 (che è identico all'Allegato 2 della Direttiva 2004/35/CE); - sicchè, ad oggi e con disposizione applicabile anche ai processi in corso, il danno ambientale non può in nessun caso essere risarcito "per equivalente" pecuniario, ma solo con le misure di riparazione e con i criteri enunciati negli all. 3 e 4 al D.Lgs. n. 152 del 2006, come modificato; - e, tuttavia, lo stesso D.Lgs. n. 152 del 2006, art. 311, come da ultimo modificato, prevede al comma 3 che, sia pure solo quando l'adozione delle misure di riparazione anzidette risulti in tutto o in parte omessa, o comunque realizzata in modo incompleto o difforme dai termini e modalità prescritti, il Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare determina i costi delle attività necessarie a conseguirne la completa e corretta attuazione e agisce nei confronti del soggetto obbligato per ottenere il pagamento delle somme corrispondenti (Sez. 3, Sentenza n. 9012 del 2015; Cass. 22 marzo 2011, n. 6551; Cass. 27 agosto 2014, n. 18352; Cass. 7 marzo 2013, n. 5705). Le misure di riparazione, evocate dalle sentenze del 2015 e indicate negli Allegati 3 e 4, Parte VI, d.lgs. n. 152/2006, sono così declinate: a) la riparazione primaria: misura che mira a riportare le « risorse e/o i servizi naturali danneggiati alle o verso le condizioni originarie »; b) la riparazione complementare: misura da adottare « qualora le risorse e/o i servizi danneggiati non tornino alle condizioni originarie per compensare il mancato ripristino completo delle risorse e/o servizi danneggiati »; c) la riparazione compensativa: qualsiasi azione intrapresa per compensare la perdita temporanea di risorse o servizi naturali alla data del verificarsi del danno fino a quando la riparazione primaria non abbia prodotto un effetto completo. L’art. 311 riformato stabilisce che il soggetto danneggiante sia tenuto ad adottare tali misure e che qualora ometta in tutto o in parte o le applichi in modo difforme, il Ministero dell'ambiente determina « i costi delle attività necessarie a conseguire la completa e corretta attuazione e agisce nei confronti del soggetto obbligato per ottenere il pagamento delle somme corrispondenti », ai sensi di un emanando decreto che tenga conto dei criteri di cui agli Allegati 3 o 4. È omesso ovviamente qualsiasi riferimento all'art. 2058 c.c. Per la verità prima della riforma del 2009 dell'art. 311, ad opera del succitato art. 5-bis, la versione originale dell'art. 311 non faceva menzione dell'art. 2058 c.c. ed era prevista solo nella procedura amministrativa. Uno degli aspetti su cui, comprensibilmente, più si è appuntata l’attenzione di interpreti ed operatori giuridici nell’immediatezza dell’entrata in vigore del c.d. Codice dell’Ambiente è stata l’abrogazione dell’art. 18 della legge del 8 luglio 1986 n. 349 recata dall’art. 318, co. 2, lett. a, d. lgs. n 152/2006. Nell’art. 303, comma 1 lett. f), del codice dell’ambiente è previsto che“ la parte sesta del presente decreto (…)non si applica al danno causato da un’emissione, un evento o un incidente verificatosi prima della data di entrata in vigore della parte sesta del presente decreto “ , ossia anteriormente al 29 aprile 2006. La scelta del legislatore risulta essere stata quella di escludere dalla nuova disciplina i danni ambientali causati e, si badi bene, non semplicemente accertati, prima del 29 aprile 2006, con l’importante conseguenza che anche i danni ambientali accertati dopo tale data saranno ancora soggetti alla pregressa disciplina ove la loro causa risulti comunque essere anteriore. In conclusione abbiamo che: - I danni ambientali causati ed accertati prima del 31 dicembre 2005 trovano la propria disciplina nell’art. 18 della legge n. 349/1986. - I danni ambientali accertati a far data dal 1 gennaio 2006 purchè causati prima del 29 aprile 2006, trovano la loro applicazione all’interno del’ art. 18 della suddetta legge. - I danni ambientali causati, e ovviamente accertati, dopo il 29 aprile 2006 saranno disciplinati dal nuovo Codice dell’Ambiente.Ti è piaciuto l'articolo?Lascia un feedback
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