Opposizione ad ordinanza-ingiunzione: potere del giudice di sindacare gli atti amministrativi

Nel giudizio di opposizione ad ordinanza-ingiunzione avente ad oggetto l’irrogazione di sanzioni amministrative per violazione del codice della strada, il giudice ordinario, al quale spetta la giurisdizione, essendo in contestazione il diritto del cittadino a non essere sottoposto al pagamento di somme al di fuori dei casi espressamente previsti dalla legge, ha il potere di sindacare incidentalmente, ai fini della disapplicazione, gli atti amministrativi posti a fondamento della pretesa sanzionatoria (nella specie l’atto amministrativo che istituisce, nel luogo della contestata infrazione, limiti alla circolazione degli autoveicoli, ai sensi dell’art. 7 C.d.S., costituisce atto presupposto della violazione del divieto che integra la fattispecie normativa in forza della quale la condotta del privato è sanzionata. Ne discende che il Tribunale non poteva sottrarsi al sindacato, in via incidentale, sulla legittimità dell’atto amministrativo presupposto richiesto dall’opponente). NDR: in tal senso Cass. n. 22793 del 2014, Cass. S.U. n. 116 del 2007 e Cass. 6627 del 2003. Cassazione civile, sezione seconda, ordinanza del 10.5.2023, n. 12572 …omissis… Con sentenza n. 8776/2021 del 25. 10. 2021 il Tribunale di Napoli confermò la decisione di primo grado che aveva rigettato l’opposizione proposta dalla s.r.l. XX Distribuzione avverso l’ordinanza ingiunzione del Prefetto di Napoli, che le aveva irrogato una sanzione amministrativa per violazione dell’art. 7 C.d.S., per avere circolato in zona a traffico limitato senza autorizzazione. Il Tribunale motivò il rigetto dell’appello proposto dalla società sanzionata, per quanto qui ancora rileva, ritenendo infondate le censure relative al difetto di prova della delega del funzionario che aveva emesso il provvedimento, per non avere la parte preliminarmente inviato alla Prefettura richiesta di accesso agli atti, ai sensi della L. n. 241 del 1990, ed alla nullità della delibera che aveva istituito, nel luogo in cui era stata commessa l’infrazione ascritta, limitazioni alla circolazione dei veicoli, atteso che eventuali vizi della stessa avrebbero dovuto essere fatti valere dinanzi al giudice amministrativo. Per la cassazione di questa sentenza, con atto notificato il 22.4.2022, ha proposto ricorso la s.r.l. XX Distribuzione, affidandosi a due motivi. La Prefettura- Ufficio Territoriale del Governo di Napoli si è costituita senza notificare controricorso. La causa è stata avviata in decisione in camera di consiglio. La società ricorrente ha depositato memoria. Il primo motivo del ricorso denuncia, ai sensi dell’art. 360 c.p.c., nn. 3 e 5, nullità della sentenza, falsa ed errata applicazione degli artt. 2697 c.c. e artt. 210 e 414 c.p.c., censurando la sentenza impugnata per avere rigettato il motivo di appello che eccepiva il difetto di prova della delega prefettizia del funzionario che aveva emesso il provvedimento opposto, sulla base del rilievo che la parte non aveva, prima di sollecitare il giudice al relativo ordine di esibizione del documento alla amministrazione, presentato istanza di accesso agli atti, ai sensi della L. n. 241 del 1990. Tale capo della decisione, sostiene il ricorso, è erroneo, non avendo il Tribunale considerato che la opponente aveva depositato in atti la predetta istanza di accesso, rimasta senza risposta, e che il giudice di prime cure aveva ordinato al comune ed alla prefettura la documentazione relativa all’infrazione, che non era stata depositata. Il motivo va dichiarato inammissibile. La censura che deduce l’omesso esame da parte del giudice di appello della istanza di accesso agli atti, che la parte assume avere regolarmente depositato in giudizio, si scontra con il rilevo svolto dal Tribunale, secondo cui di tale istanza non “non v’e’ traccia in atti“, a cui non può attribuirsi altro significato se non quello che il documento contenente la predetta istanza non era mai stato depositato. Ne consegue che il motivo prospetta non già un errore di diritto nella formazione della decisione, ma un errore di fatto, avente natura revocatoria, il quale si riscontra, ai sensi dell’art. 395 c.p.c., n. 4, nel caso in cui la decisione sia fondata sulla esistenza o inesistenza di un fatto la cui verità è invece esclusa ovvero positivamente stabilita. Ne consegue l’inammissibilità della censura, che avrebbe dovuto essere fatta valere non con il ricorso per cassazione ma con lo speciale rimedio della revocazione dinanzi al medesimo Tribunale. Non appare invece avere rilievo autonomo l’assunto secondo cui il giudice di primo grado avrebbe disposto la produzione in giudizio, a cura dell’amministrazione, della documentazione relativa all’illecito amministrativo per cui è causa, trattandosi di adempimento previsto espressamente dal D.Lgs. n. 150 del 2011, art. 6, comma 8, e che è relativo al rapporto ed agli altri atti di accertamento della sanzione, tra cui certamente non può ritenersi compresa la delega prefettizia di cui si discute. Il secondo motivo di ricorso denunzia, ai sensi dell’art. 360 c.p.c., nn. 3 e 5, nullità della sentenza, falsa ed errata applicazione degli art. 2697 c.c. e art. 7 C.d.S., censurando il capo della decisione impugnato che aveva respinto il motivo di appello che deduceva la nullità della delibera istitutiva della zona a traffico limitato, in quanto emessa dal sindaco e non dalla Giunta, reputando che essa avrebbe dovuto essere impugnata dinanzi al giudice amministrativo. Il Tribunale, ad avviso del ricorrente, ha errato, in quanto, da un lato, la prova della esistenza della delibera, una volta contestata, grava sull’Amministrazione e, dall’altro, perché il giudice dell’opposizione a sanzione amministrativa ha la potestà di sindacare in via incidentale, ai fini della loro applicazione, la legittimità degli atti amministrativi posti a fondamento della pretesa sanzionatoria. Il motivo è fondato. La motivazione del Tribunale, che ha rigettato il motivo di appello che contestava la legittimità del provvedimento che istituiva la circolazione a traffico limitato sostenendo che esso avrebbe dovuto essere impugnato dinanzi al giudice amministrativo, appare discostarsi dal consolidato orientamento di questa Corte, secondo cui, nel giudizio di opposizione ad ordinanza-ingiunzione avente ad oggetto l’irrogazione di sanzioni amministrative per violazione del codice della strada, il giudice ordinario, al quale spetta la giurisdizione, essendo in contestazione il diritto del cittadino a non essere sottoposto al pagamento di somme al di fuori dei casi espressamente previsti dalla legge, ha il potere di sindacare incidentalmente, ai fini della disapplicazione, gli atti amministrativi posti a fondamento della pretesa sanzionatoria (Cass. n. 22793 del 2014; Cass. S.U. n. 116 del 2007; Cass. 6627 del 2003). Nella specie l’atto amministrativo che istituisce, nel luogo della contestata infrazione, limiti alla circolazione degli autoveicoli, ai sensi dell’art. 7 C.d.S., costituisce atto presupposto della violazione del divieto che integra la fattispecie normativa in forza della quale la condotta del privato è sanzionata. Ne discende che il Tribunale non poteva sottrarsi al sindacato, in via incidentale, sulla legittimità dell’atto amministrativo presupposto richiesto dall’opponente. Va accolto pertanto il secondo motivo di ricorso, dichiarato inammissibile il primo e la sentenza cassata, con rinvio della causa al Tribunale di Napoli, che provvederà anche alla liquidazione delle spese del giudizio di legittimità.

P.Q.M.

Accoglie il secondo motivo di ricorso e dichiara inammissibile il primo; cassa la sentenza impugnata in relazione al motivo accolto e rinvia la causa al Tribunale di Napoli, in persona di diverso magistrato, anche per la liquidazione delle spese del giudizio.